朴键一：“中蒙俄经济走廊”建设的主要特点和存在问题分析
引言
2020年新冠疫情突发蔓延和世界各国紧急应对，极大影响着冷战后国际形势和地区格局演变。一方面，在与各国携手抗击疫情过程中，中国坚持推动构建人类命运共同体，积极发挥负责任大国作用，使方兴未艾的“一带一路”国际合作显示出强大生命力。另一方面，沿线各国倾力于应对疫情蔓延，迟滞了以“六大经济走廊”为主要构架，以“政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通”为主要内容，构建更多经济走廊的“一带一路”进程。同时，也暴露出“一带一路”建设中存在的各种问题，给“一带一路”建设提出了新要求。目前，全面客观地评估“一带一路”建设进程，深入探讨更好地持续推进“一带一路”建设，已经成为中国国际问题研究界的一项重要任务。
鉴于此，笔者聚焦“六大经济走廊”之一的“中蒙俄经济走廊”，归纳其建设主要特点和进展，同时分析其存在的问题，为全面评估“一带一路”建设进程，探讨持续推进“一带一路”建设思路提供有益参考。
01
"中蒙俄经济走廊“建设的主要特点和进展
2014年9月，习主席向俄蒙两国总统提议，对接“丝绸之路经济带”、俄罗斯主导的“欧亚经济联盟”、蒙古国“草原之路”倡议，打造“中蒙俄经济走廊”，并就此与俄蒙两国总统达成共识。这是习主席提出共建“一带一路”倡议后，又亲自与沿线国家元首一道，共同推动以构建“经济走廊”方式将“一带一路”与其国家发展战略对接的首例之举。这集中表现了中国政府极为重视“中蒙俄经济走廊”在“一带一路”中的战略地位和作用，因而也是“中蒙俄经济走廊”建设有别于“一带一路”其它五大经济走廊的首要特点。
2015年3月，中国政府三部委共同发布了首份关于“一带一路”的政策白皮书——《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》。同年5月，中俄元首签署了《中华人民共和国与俄罗斯联邦关于丝绸之路经济带建设和欧亚经济联盟建设对接合作的联合声明》。7月，以中俄蒙元首签署《中华人民共和国、俄罗斯联邦、蒙古国发展三方合作中期路线图》为契机，三国政府签署了《关于编制建设中蒙俄经济走廊规划纲要的谅解备忘录》。在此基础上，2016年6月，三国政府签署了《建设中蒙俄经济走廊规划纲要》，这标志着“中蒙俄经济走廊”建设正式全面启动。
“丝绸之路经济带与欧亚经济联盟对接声明”是“一带一路”倡议与沿线国家发展战略对接的首个政府间正式文件，对后续推进与其他国家发展战略对接发挥了示范作用。《中华人民共和国、俄罗斯联邦、蒙古国发展三方合作中期路线图》成为三国政府签署《关于编制建设中蒙俄经济走廊规划纲要的谅解备忘录》的指导性文件。《建设中蒙俄经济走廊规划纲要》作为共建“一带一路”框架下首个多边合作规划纲要，为“中蒙俄经济走廊”建设提供了国际规范基础。比较而言，在“一带一路”的“六大经济走廊”中，“中蒙俄经济走廊”的国际规范化制度性保障措施显得非常突出。这是“中蒙俄经济走廊”建设的第二个主要特点。
《建设中蒙俄经济走廊规划纲要》签署之前，根据既有长期运营的跨境铁路条件，“中蒙俄经济走廊”建设主要集中在两条通道上。其一是华北通道，即以京津冀地区为起点，沿着北京—乌兰巴托—莫斯科国际铁路线北上，经内蒙古自治区首府呼和浩特、蒙古国首都乌兰巴托，抵达俄罗斯布里亚特共和国首府乌兰乌德，并在此通过西伯利亚大铁路，向西抵至俄罗斯首都莫斯科。其二是东北通道，即以辽宁省大连为起点，沿着老中东铁路，经辽宁省省会沈阳、吉林省省会长春、黑龙江省省会哈尔滨、内蒙古自治区对俄边境口岸城市满洲里，抵达俄罗斯后贝加尔边疆区首府赤塔，并在此与西伯利亚大铁路并轨，向西经乌兰乌德抵达俄罗斯首都莫斯科。
然而，2016年6月公布的《建设中蒙俄经济走廊规划纲要》并没有规定该走廊的具体走向，也没有规定该走廊必须同时一次性穿行于中蒙俄三国，而是在字里行间隐示该走廊建设可以在中蒙俄三边、中蒙和中俄两个双边等不同层面上同时予以推进。这就为中国北部边疆各省区深刻理解“中蒙俄经济走廊”的空间布局，主动灵活地融入该走廊建设提供了极大的创意空间。
截至2016年底，与蒙俄毗邻的内蒙古自治区出台了参与建设“丝绸之路经济带”的10多份文件，决定立足于连接蒙俄的两条既有铁路线，以及二连浩特至蒙乌兰巴托、甘其毛都至蒙乌兰巴托、阿日哈沙特至蒙乔巴山、珠恩嘎达布其至蒙温都尔汗的四条公路线，推进形成以满洲里、二连浩特、珠恩嘎达布其、甘其毛都、策克等边境口岸为龙头，其他边境口岸为支撑的沿边经济带。同时，作为通道畅通规划之一，以对蒙阿尔山口岸为节点，打通阿尔山—乔巴山铁路，形成内联东北和长吉图地区，外接蒙古国和俄罗斯东部的“新亚欧大陆桥”。
2017年8月，黑龙江省提出了参与“中蒙俄经济走廊”建设，对接俄远东地区，打造“中国向北开放的重要窗口”，建设“黑龙江（中俄）自贸区、沿边重点开发开放试验区、跨境经济合作示范区、面向欧亚物流枢纽区”的“一个窗口、四个区”发展战略方向。同年12月，新疆维吾尔自治区出台《新疆参与中蒙俄经济走廊建设实施方案》，提出了以乌鲁木齐市、阿勒泰地区、昌吉回族自治州、哈密市等为依托，以塔克什肯、红山嘴、乌拉斯台、老爷庙等对蒙口岸为节点，持续提升对蒙俄合作，全面推进与“中蒙俄经济走廊”建设深度融合。
2018年9月，辽宁省公布《辽宁“一带一路”综合试验区建设总体方案》，提出了向北融入“中蒙俄经济走廊”、向东构建以中国、俄罗斯、日本、韩国、朝鲜为主体的“东北亚经济走廊”，建设“辽宁沿海经济带”“东部沿边开发开放带”的“两廊两沿”战略构想。
2019年8月，吉林省出台《沿中蒙俄开发开放经济带发展规划（2018年－2025年）》，提出了以长春城市群为支撑，向东经过长吉图、俄扎鲁比诺港，连接滨海边疆区等俄远东地区及日本、韩国、朝鲜，向西经过白城、乌兰浩特、内蒙古阿尔山，对接蒙古国乔巴山等地，建设以珲春—乌兰浩特交通线为主轴，包括延边、吉林、长春、四平、辽源、松原、白城等州市的“沿中蒙俄通道开发开放经济带”。
以上北部边疆省区的规划，从自己具体实际出发给“中蒙俄经济走廊”建设带来了多个特点。
新疆维吾尔自治区充分利用国家对其“丝绸之路经济带核心区”的定位，把握《建设中蒙俄经济走廊规划纲要》的基本精神，不受限于作为“中蒙俄经济走廊”建设重点的华北通道和东北通道，而是依托其四个对蒙口岸，主动提出了深度融入“中蒙俄经济走廊”建设的构想，从而使该走廊建设的空间布局从华北和东北扩展到西北地区，形成了中国“三北”地区都参与“中蒙俄经济走廊”建设的宏大局面，也为将来通过构建贯穿蒙古国东西的“中蒙俄经济走廊”新通道，将中国西北和东北两大经济区连接在一起埋下重要伏笔。这是“中蒙俄经济走廊”建设的第三个主要特点。
黑龙江省提出的“面向欧亚物流枢纽区”，辽宁省构思的“东北亚经济走廊”“辽宁沿海经济带”和“东部沿边开发开放带”，以及吉林省设想的“沿中蒙俄开发开放经济带”，都立足于但不局限于“中蒙俄经济走廊”建设，将欧亚大陆东西两侧经济圈纳入视野，承担起依托“中蒙俄经济走廊”建设，主动推进东北亚经济一体化的重任。辽宁省构想的“辽宁沿海经济带”“东部沿边开发开放带”和吉林省提出的“沿中蒙俄开发开放经济带”还隐含着以朝鲜为切入点，主动推进东北亚经济一体化的重要思路。这是“中蒙俄经济走廊”建设的第四个主要特点。
此外，内蒙古自治区提出的“新亚欧大陆桥”与吉林省构想的“沿中蒙俄开发开放经济带”有异曲同工之处，对持续推进“中蒙俄经济走廊”建设具有启发性意义。受“中蒙俄”字序和华北通道、东北通道的影响，国内许多研究者误认为“中蒙俄经济走廊”就是起自中国，经过蒙古国，抵达俄罗斯的经济走廊。这种认识严重束缚了对“中蒙俄经济走廊”空间布局的创造性思维。实际上，“中蒙俄经济走廊”只是中国的话语表述，并非蒙俄两国也普遍使用这个说法。从蒙俄两国角度看，“中蒙俄经济走廊”也可以表述为“蒙中俄”和“蒙俄中”，或“俄中蒙”和“俄蒙中”经济走廊。这不仅是蒙俄两国的自尊使然，而且也意味着该走廊建设的起止和所经国家可以有多种组合。
正是在此意义上，内蒙古自治区的“新亚欧大陆桥”和吉林省的“沿中蒙俄开发开放经济带”构想，在地缘上指的就是“蒙中俄”或“俄中蒙”经济走廊。启发性意义在于，它们突破了对“中蒙俄经济走廊”空间布局的狭隘理解，为更加灵活地创新该经济走廊建设，并通过蒙古国将中国东北和西北两大经济区连接在一起，提供了新思路。这是“中蒙俄经济走廊”建设的第五个主要特点。
为融入“中蒙俄经济走廊”建设，上述中国北部省区在以“设施联通”为重点制定规划的同时，在2015年2月成立的“一带一路”建设工作领导小组指导下，在2017年9月成立的国家发改委“一带一路”建设促进中心推动下，立足于既有对蒙俄两国合作的基础，根据《建设中蒙俄经济走廊规划纲要》，进一步密切同相关蒙古国省市、俄罗斯联邦主体的地方政府间政策沟通，在全面推进贸易畅通、资金融通、民心相通等方面开展了许多具体工作，取得了相应进展。尤其是在贸易畅通方面，2014年～2018年“中蒙俄经济走廊”的贸易便利化程度得到显著提升。
02
“中蒙俄经济走廊”建设存在的主要问题
测评结果表明，在“六大经济走廊”中，与2013年相比2018年“中蒙俄经济走廊”贸易便利化测评排位从末位升至第四位，测评值升幅最大。其中“政府能力与政策环境”分项测评值依旧排在末位，但测评值升幅为第二；“海关与边境管理”分项测评值排位从末位升至第四位，测评值升幅为最大；“物流与基础设施”分项测评值仍排在末位，但测评值升幅为第二；“金融与通讯能力”分项测评值排位从第二位升至首位，测评值升幅为其它五个经济走廊之和的2.7倍。
尽管“中蒙俄经济走廊”在贸易便利化方面取得显著进展，但统计数据表明，2013年～2019年中国与蒙俄两国的贸易额并未出现与之正相关的显著变化。
数据显示，2013年～2019年中蒙贸易额以年均5.37％的增长率仅增长了36.93％，并出现连续两年（2015年、2016年）负增长。其中，中国从蒙古国进口额以年均10.35％的增长率增长了80.52％，且出现三年（2015年、2016年、2019年）负增长；中国对蒙古国出口额以年均4.77％的递减率减少到了74.57％，且出现三年（2014年、2015年、2017年）负增长。
同期，中俄贸易额以年均3.68％的增长率仅增长了24.19％，并出现一年（2015年）负增长。其中，中国从俄罗斯进口额以年均7.47％的增长率增长了54.10％，且出现连续两年（2015年、2016年）负增长；中国对俄罗斯出口额以年均0.04％的增长率仅增长了0.3％，且出现一年（2015年）大幅负增长。
这表明“中蒙俄经济走廊”建设以来，中国与蒙俄的贸易发展远低于中方期待水平。对此，国内研究者分析诸多原因，主要有国际经贸形势的不确定性；蒙俄两国经济体制、运行机制、经贸主体等与中国有许多不同；蒙俄两国经济实力与中国差距较大；蒙俄两国产业结构单一、产业体系与中国不对称、基础设施建设落后；相关政策尚未落实到位等。
不可否认，这些原因或多或少反映了实际情况，但它们不应仅被视为造成中国与蒙俄贸易发展远低于期待水平的消极因素，而应被视为中国与蒙俄深入开展经贸合作的互补性有利条件。更重要的是，其原因不应只归咎于蒙俄两国，而要看到作为“中蒙俄经济走廊”建设倡导者的中国方面存在的问题，进而从深层次上切实把握其中的真正原因。
当今世界，国家间贸易水平很大程度上与相互间直接投资联系在一起。直接投资生产出的成品或中间产品往往成为相互间的贸易内容。中国与主要贸易伙伴国（如韩国）之间的贸易水平之高，基本上源于这些国家在中国进行的高水平直接投资。“中蒙俄经济走廊”建设以来，中国与蒙俄贸易发展远低于预期的原因，也应当在中国对蒙俄的直接投资状况中做出解释。
2013年～2019年中国对蒙俄两国直接投资同中国与蒙俄两国的贸易额基本上表现为正相关关系。数据显示，中国对蒙古国直接投资的流量有三年（2015年、2017年、2018年）出现负值；而存量以年均0.38％的递增率仅增加了2.3％，并有三年（2015年、2017年、2018年）出现负增长。中国对俄罗斯直接投资的流量，有一年（2019年）出现负值；而存量以9.13％的增长率增加了68.87％，但两年（2016年、2019年）出现负增长。
这种情况充分说明，中国对蒙俄两国直接投资成绩不理想，才是造成中国与蒙俄两国贸易发展远低于期待水平的直接原因。
中国对蒙俄两国直接投资成绩不佳的原因，应从主客观两个方面寻找。主观上，即从作为直接投资主体的中国角度看，根据中国商务部统计，在2018年中国企业对63个“一带一路”沿线国家的直接投资排序中，俄罗斯排在流量第9位和存量第2位，蒙古国排在流量第62位和存量第16位。从存量看，俄蒙两国都排在直接投资较多的前21个国家之列。可见，俄蒙两国在“一带一路”建设中的重要地位已经得到了中国企业的关注。
考虑到在俄蒙两国投资的中国企业主要来自与之毗邻及参与“中蒙俄经济走廊”建设的新疆维吾尔自治区、内蒙古自治区、黑龙江省、吉林省、辽宁省的中央和地方企业，所以分析这些企业对俄蒙两国的投资实绩更具现实意义。
在2014年～2018年全国31个省、直辖市、自治区和新疆生产建设兵团对外直接投资额排位中，辽宁省排在第13位，内蒙古自治区排在第19位，新疆维吾尔自治区排在第22位，黑龙江省排在第23位，吉林省排在第28位，新疆生产建设兵团排在第30位。可见，这些省、自治区和生产建设兵团所属企业的对外直接投资能力在全国处于中下水平。而且，在同期全国对外直接投资总额6706.78亿美元中，这些省、自治区和生产建设兵团所属企业的直接投资额之和仅占3.31％。其中，辽宁省占1.24％，内蒙古自治区占0.7％，新疆维吾尔自治区占0.59％，黑龙江省占0.49％，吉林省占0.22％，新疆生产建设兵团占0.07％。如果进一步分析，这些省、自治区和生产建设兵团所属企业的对外直接投资，并非仅集中于俄蒙两国，就会大致估出它们对俄蒙两国直接投资水平低到何种程度。
客观上，即从作为直接投资对象国的蒙俄两国角度看，中国社会科学院世界经济与政治研究所发布的《中国海外投资国家风险评级报告（2020）》有一定的参考价值。该报告以“经济基础”“偿债能力”“社会弹性”“政治风险”“对华关系”5大指标、42个子指标为测评指数，将中国企业在世界114个国家和地区、“一带一路”沿线51个国家的投资风险，从低到高量化评估为ＡＡＡ、ＡＡ、Ａ、ＢＢＢ、ＢＢ、Ｂ6个等级。就风险评级综合排名而言，在世界114国家和地区中，俄罗斯位列第38、评级为Ａ，蒙古国位列第60、评级为ＢＢＢ；在“一带一路”沿线51个国家中，俄罗斯位列第14、评级为ＢＢＢ，蒙古国位列第33、评级为ＢＢＢ。可见，无论在世界114个国家和地区，还是在“一带一路”沿线51个国家中，俄罗斯和蒙古国整体上都处于投资风险中等级别（Ａ～ＢＢＢ）。在114个国家和地区中，俄罗斯和蒙古国位列“经济基础”分项指标的第49位和第58位，“偿债能力”分项指标的第27位和第92位，“社会弹性”分项指标的第48位和第62位，“政治风险”分项指标的第80位和第37位，“对华关系”分项指标的第12位和第39位。可见，在以上5个具体分项指标评级中，俄罗斯和蒙古国并非都处于中等投资风险水平（第38位～第76位）。
这份评级报告5大指标下42个子指标测评指数所依据的数据来自ＷＥＯ、ＷＤＩ、ＣＥＩＣ、ＵＮＣＴＡＤ、Ｃｈｉｎｎ－Ｉｔｏ、ＣＩＡ、ＩＦＳ、ＯＥＤＳ、ＥＩＵ、ＢＴＩ、ＥＦＷ、ＵＮＥＳＣＯ、ＵＮＯＤＣ、ＩＣＲＧ、ＤＰＩ、ＷＧＩ，以及中国商务部等众多国家和国际组织的研究机构，难免有数据测评标准不一致、反映问题不切实际之处。因此，如何从中国实际需求出发，将内涵不尽一致的众多数据科学地整合在一起，使之更加贴切地反映中国企业海外投资国家风险，便显得尤为重要。
对于中国在蒙俄两国投资风险现实问题的研究而言，最可取的方法是，先参考偏向性较少的联合国有关机构的测评指标体系，再由中国的研究机构推出一套尽可能真实反映实际情况的投资风险测评体系，然后在中国对蒙俄两国的投资企业中，对此测评体系本身持续进行适用性测评，从而不断完善该测评体系，最终将其投入使用。当前和今后一个时期，与任何研究机构发布的评级报告相比，中国企业在外国切身体验的投资风险，更加切合实际情况。
实际上，在蒙俄两国投资的不少中国企业，常常抱怨的风险因素有两点。其一，这两个国家的外商投资政策环境不稳定，朝令夕改，适从成本过高。其二，这两个国家民众对中国人不太友好，中国企业员工在当地的人身和财产安全得不到有效保障，难以放心从事。这两点也可以归结为一点，即蒙俄两国民众对中国人的态度问题。
关于这个问题，国内研究界有不少解释。有人认为，蒙俄两国对华贸易都以大量地下矿产、森林等自然资源输出为主，因而两国民众担心本国自然资源储备在中国投资企业采掘下加速枯竭，从根本上损害国家可持续发展。这种担心被一些政客利用，导致两国的外商投资政策和法令变化不定。还有人认为，以自然资源采掘为主的一些中国投资企业，不顾蒙俄两国关于自然资源和生态环境保护的政策和法令，乱采乱挖，同时忽视已采矿区和林区的生态恢复，造成严重的生态环境恶化和自然资源破坏，因而引起两国民众对中国投资企业及员工的很大反感。但这些解释言及的中国投资企业负面行为只是极少数个案，并不具有普遍性。相反，越来越多以自然资源采掘为主的中国投资企业，按照绿色可持续发展理念和蒙俄两国的相关政策与法令，越来越自觉地加大对当地自然资源和生态环境保护的投入。因此，笔者认为，蒙俄两国民众对中国人不太友好的态度，另有各自比较深刻的历史根源。
对蒙古国来讲，大多数中国人对历史上蒙古从中国独立过程的认识，以及由此而来的一些中国人对未来蒙古国与中国关系的主张，是蒙古国民众对中国人不太友好的根本原因。对俄罗斯来讲，中国人对历史上被沙俄强行割去黑龙江以北、乌苏里江以东国土，以及一些中国人对二战后期苏联红军出兵东北，拆走重要厂矿设备、铁路路轨等念念不忘，是俄罗斯民众对中国人不甚友好的主要原因。
这些问题，涉及中国与蒙俄两国关系史中的复杂政治问题，有些不适合在此详细讨论。但如果回避解决这些问题，“中蒙俄经济走廊”建设就会难以深入推进。因此，中国国际问题研究界必须勇于承担起历史赋予的责任，重新审视中国与蒙俄关系中的历史问题，以实事求是的科学态度，尽快建立起对历史负责，为新时代中国特色社会主义建设服务的话语体系。
03
结语
“中蒙俄经济走廊”建设已进行８年，中蒙俄三方各级政府的合作机制已经建立，但该走廊建设尚处于方兴未艾阶段。连接三国的主要交通运输通道、“三北”地区的沿边开发开放带和跨境合作区还在规划和建设之中。改变当前“中蒙俄经济走廊”过境运输功能大于三国间贸易和投资效益，不仅需要相当时日，而且还要根据三国人口和经济布局特点另辟蹊径。
满洲里国门
“中蒙俄经济走廊”建设至今，客观地提出了以之为依托，以朝鲜为切入点，将其扩展为东北亚经济走廊的要求。但参与“中蒙俄经济走廊”建设的新疆维吾尔自治区、内蒙古自治区、黑龙江省、吉林省、辽宁省的对外投资能力过低，对此应采取切实的扶植措施。
中国研究界需要全面深入“中蒙俄经济走廊”建设实际，促进中蒙俄三国民众实现“民心相通”，为加快“中蒙俄经济走廊”建设做出贡献（注释和图表省略）。
作者：朴键一，中国社会科学院亚太与全球战略研究院东北亚研究中心主任，研究员
来自：《东北亚学刊》2020年11月，第6期。
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